探索服务业高水平制度型开放的现实路径

转自：人民论坛

【摘要】服务业已成为支撑和拉动经济发展的主动力，以服务业为重点推进高水平制度型开放，有利于我国构建更高水平开放型经济新体制。党的十八大以来，我国以服务业为重点的高水平开放取得了长足进步。当前，全球服务业开放规则加速重构，对外开放面临的国内外形势发生深刻变化。要深刻把握服务业高水平制度型开放的内涵与意义，找准服务业高水平制度型开放存在的问题，从而明确在更大范围、更宽领域和更深层次上推进更高水平制度型开放的路径。

【关键词】服务业 制度型开放 开放路径?【中图分类号】F752 【文献标识码】A

推进服务业高水平制度型开放的内涵与意义

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视服务业发展，先后出台一系列政策措施鼓励、支持和培育服务业发展，服务业逐步成为支撑和拉动经济发展的主动力，擎起国民经济的“半壁江山”，经济增长“主动力”的格局持续巩固、吸纳就业“主渠道”的作用日益凸显、扩大投资“主平台”的地位稳步增强。2018年中央经济工作会议首次提出“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”，这要求我国实施更加积极主动的开放政策，全面对接国际高水平规则体系，以更高水平开放推动经济高质量发展。服务业作为我国国民经济第一大支柱产业及未来全面深化开放的重点，更需要通过全面深化改革破解服务业开放与发展的体制机制障碍。以制度型开放促进服务产业全面深化改革，有利于加快释放服务市场活力和创新动力，有利于构建更高水平开放型经济新体制，亦有利于完善高标准国际经贸规则体系，能够为我国经济高质量发展提供更坚实支撑。

当前，中国经济发展处于转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，这要求我国服务业高水平开放要审时度势，从更大范围、更宽领域、更深层次上把握其内涵。

更大范围要求我国坚持国内国际全方位服务业开放，在空间布局上实现由局部到全面的开放。在国内层面，应着力实现东西双向、陆海统筹、区域协同联动的开放格局。推动实现京津冀、长三角、珠三角服务业开放对其他区域的辐射效应，以及沿海城市对内陆城市的辐射联动效应。在国际层面，应坚持发达经济体与发展中经济体并重原则，积极布局全球自由贸易区网络，推动实现与“一带一路”国家、发展中经济体更高水平的服务业开放合作。

更宽领域要求我国进一步扩大新兴服务领域开放，在行业布局上实现由传统到全面的开放。在坚持运输、建筑、旅行等传统领域高水平开放的同时，有序推进金融、电信、互联网、教育、文化、医疗等领域相关业务扩大开放，在优化服务业开放结构的同时，夯实服务业开放发展的基础。

更深层次要求我国进一步提升服务领域规则、规制、管理、标准等制度型开放，在链条布局上实现由准入前到准入后的开放。在进一步扩大市场准入开放的同时，积极对标国际高水平开放规则，通过深化服务业国内市场改革、削减竞争壁垒、提升监管透明、促进跨境数据流动、加强知识产权保护等方式完善服务业开放的国内规制。

服务业高水平制度型开放成效

采用新模式。我国积极推广服务领域负面清单的管理模式，促进了服务业审批制度改革持续深化。截至 2022年底，中国共设立21家自贸试验区，形成了东中西部服务领域开放协同探索新格局。自2013年至今，我国以自贸试验区探索为先导，不断缩小负面清单涉及的产业和减少限制措施数量，2013年—2021年，涉及服务业的特别管理措施由95条大幅缩减至23条。2021年7月，《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》正式发布，包括11类70项特别管理措施，积极推动了旅游、医疗健康、文化、教育、运输和专业服务等自由化便利化。目前，全国版跨境服务贸易负面清单正在加速出台，这将为服务领域各类所有制企业、内外资企业提供规则平等、权利平等、机会平等的有力保障。

对接新规则。我国积极主动对标国际通行标准，有力提升了服务业改革效率。中国签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）已正式生效，积极推动的《服务贸易国内规制参考文件》已有多个国家完成核准程序，参考文件规则涉及增强服务业领域政策透明度、提高许可和资质审批效率等多方面，不仅能够助力服务企业降低跨境交易成本、惠及国际服务贸易发展，对于推动实现服务贸易自由化便利化、破解多边贸易体制面临的困难挑战也有重要意义。目前，中国正加速推进CPTPP、DEPA等高标准协定谈判进程，旨在积极推动服务贸易和数字贸易的自由化与便利化。从开放成效看，国际上对比分析服务业开放水平较多采用OECD的服务贸易限制指数（STRI），在2014-2022年OECD统计的22个服务行业中，中国所有服务行业STRI出现了不同程度的下降（见图表1）。其中，分销、海运、货物装卸等行业STRI降幅在0.15以上，铁路运输、快递等行业STRI降幅在0.1-0.15之间。上述STRI表明，随着中国服务市场的扩大开放，许多服务行业的限制程度均不断下降，既包括运输、建设等传统行业，也包括金融（银行、保险）、设计等新兴服务领域。此外，由STRI统计的5种限制措施来看，除了法规透明限制措施略有上升外，外资准入、其他歧视性措施、竞争障碍等方式的限制水平均出现明显下降（见图表2）。

丰富新平台。我国服务业自主开放平台不断扩围，制度型开放差异化探索成效明显。中国依托自贸试验区、海南自由贸易港、服务业扩大开放综合试点、服务贸易创新发展试点等平台载体推动服务业制度型开放的差异化探索。自贸试验区主动发挥各自区位优势，围绕战略定位和产业基础，逐渐形成制度创新为核心，着力形成服务业制度开放的新高地。服务业扩大开放综合试点也是近年来我国实施新一轮服务业高水平对外开放的重要部署，从2015年北京聚焦推动提升现代化服务业开放水平之“一枝独秀”，到2018年试点扩围至天津、上海、海南、重庆之“花开五朵”，到2022年武汉、沈阳、南京、杭州、广州、成都等六城市跻身试点之“群芳竞艳”，我国服务业高水平扩大开放的步伐越迈越大。服务贸易创新发展试点也是中国扩大服务业开放的重要平台，2016年—2020年，试点地区由15个扩容至28个。2020年全面深化试点更加突出深层次改革、高水平开放、全方位创新，相应的政策举措内容更加丰富，涉及面更广，开放程度、政策力度和改革深度都前所未有。目前，服务贸易创新发展示范区正在加速建立。我国通过服务业改革开放各平台的差异化探索，形成了诸多适用范围广、针对性强的经验与案例，有效发挥了深化服务业体制机制改革“试点”的作用。这不仅是我国构建更高水平开放型经济新体制的战略需要，更是我国主动实施更大范围、更宽领域、更深层次开放的重要体现。

完善新制度。我国服务业开放相关的法律法规、知识产权保护、监管模式改革持续深化，服务业发展的制度环境日益完善。一是2016年我国修改了《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》等外商投资三法，将相关审批事项改为备案管理。随着我国服务业外资的快速发展，我国于2019 年制定了统一的《中华人民共和国外商投资法》，为我国进一步扩大服务业开放、高质量利用服务业外资提供了强力保障。同年，我国还制定了《优化营商环境条例》，明确了内外资企业一视同仁的基本制度，并以法规制度形式将优化营商环境的经验案例加以固化。二是知识产权保护力度明显加大，我国于2019年出台了《关于强化知识产权保护的意见》，明确要不断改革完善知识产权保护体系，并从强化制度约束、严格规范证据标准、完善新业态新领域保护制度等方面提出了具体举措，这为服务领域内外资企业加强知识产权保护提供了制度基础。三是服务业监管体系逐渐完善，我国以“双随机、一公开”为基本监管手段、以信用监管为基础、重点监管为补充的新型监管机制逐步完善。此外，我国在构建服务业各部门之间的协同监管机制、创新重点服务领域及新业态服务领域的监管流程等方面取得了明显进展。

迈上新台阶。随着我国服务业改革开放政策举措密集出台，我国服务业开放发展迈上新台阶。一方面，我国服务业利用外资量质齐升。2012年—2021年，我国服务业新设外资企业及实际利用外资规模均实现快速增长。如图表3所示，2021年，我国服务业新设外资企业41604家，同比增长23.9%，2021年服务业新设外资企业数量占全国新设外商投资企业数量的比重达到91.2%。同期我国服务业实际使用外资金额1380.8亿美元，同比增长22.9%，占我国全部实际使用外资金额的比重为78.9%。此外，据商务部最新数据显示，2022年前三季度，我国服务业实际使用外资金额达到1147.1亿美元。从引资结构看，2021年高技术服务业引资增长快于高技术产业整体水平，2021年高技术服务业利用外资增长19.2%，超过了高技术产业整体水平（17.1%），其中科学研究和技术服务业新设外商投资企业同比增速达42.0%。2022年前三季度，我国高技术服务业利用外资增长27.9%。由此可见，高技术服务业已逐渐成为外商投资的重点领域。另一方面，服务贸易规模质量齐头并进，知识密集型服务进出口竞争力显著提升。我国服务贸易进出口规模由2012年的30422亿元增长到2022年的59801.9亿元，2022年我国服务进出口同比增长12.9%。与此同时，服务贸易结构持续优化，2013年—2022年知识密集型服务贸易进出口在我国服务贸易进出口中的占比由33.6%提升至41.9%。

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